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因而在2008年的总统竞选中，奥巴马把行政公开作为自己争取选民的一个很重要的口号。

但指定居所的监视居住存在规范不足、律师会见权和犯罪嫌疑人的辩护权难以得到保障、监督不足等缺陷，本身就不符合法治的要求，不应作为专门调查留置的模板。在我国中国共产党领导的议行合一制度下，由人民代表大会产生其他国家机关。

无论案件在行政调查处置部门和专门调查部门之间作何种方向的移交，移交部门都应向被移交部门移交全部案卷材料和证据。对于移交的案件，被移交部门应当接受，如对移交有异议的，也应当在接受后报请监察委员会主任决定。在日后制定的《国家监察法》或其他相关法律中，应当明确其他外部监督方式，另外还可以规定专门设置的监督机构对监察委员会进行监督。第四，监察制度以公正为优先价值，尽管监察委员会行使职权以集中统一、权威高效为目标，但权威高效需以公正为前提。情况紧急的，行政调查处置部门也可以先采取措施再行移交，以避免其逃避调查或破坏证据。

监察委员会的权力兼具行政性与专门调查性，根据此二元属性，可以在监察委员会内部规定行政调查处置部门和专门调查部门的分立，并确立相应的权力配置、运行和监督制度。其二，行政调查程序中收集的实物证据在专门调查程序中可以使用。在集体研究决定中，宜采用少数服从多数的决定机制，而非领导人负责制。

当然，在人大闭会期间，人大常委会也可就特定事项要求监察委员会作专项报告。[1]参见马怀德《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。[8]应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，载《中国法学》2014年第6期。从法律属性上看，将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当。

自2016年11月中央作出在北京、山西、浙江三个省市进行国家监察体制改革试点的决定以来，这一事关全局的重大改革赢得理论界和实务界的高度关注。依《宪法》第67条，全国人大闭会期间，全国人大常委会有权行使全国人大的部分职权，包括对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改和全国人民代表大会授予的其他职权。

所以在人大的监督与上级监察委的领导之间应当有一个协调。另外还设有审计部门等专业性的监督机构。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料，也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。[5]马怀德：《让党内监督和国家监督与时俱进》，载《紫光阁》2017年第2期。

通过组织法制，确定国家机关成立的缘由、权力来源、法定权限、机构设置与人员配备，解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题，是现代法治国的根本制度。国家监察体制改革中，监察机关整合了行政机关和检察机关中的反贪、反渎、预防职务犯罪等诸多职能，形成了强有力的反腐机构。在具体监察措施的适用方面，1月至8月间，三个试点地区共对183人采取留置措施，其中北京43人、山西42人、浙江98人。村委会主任、居委会主任、基层社区干部基于法律和基层自治规范取得并行使公权力，应当属于监察对象。

吴建雄：《国家监察体制改革试点工作在全国推开的法理思考》，载《中国党政干部论坛》2017年第11期。[13]有的研究者则主张，实行有合有分的工作机制应当成为未来改革的方向。

五、留置措施的概念、适用条件与程序 十九大报告提出，制定国家监察法，要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代传统纪检监察中的双规双指措施。但是，在旧有的行政监察体制下，行政机关作为一级政府的组成部门，仅仅有权监督行政机关的工作人员，而无法覆盖到人民法院、人民检察院、人大机关、政协机关等机构的公职人员。

从程序上来看，《监察法（草案）》规定省级以下监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体讨论决定，并报上一级监察机关批准。《监察法（草案）》的这一设定属于程序上的补充性条款，其具体的复议程序还有待进一步明确。[16]姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，载《中国法律评论》2017年第2期。以既有统计为基础，公务员系统大概为700万人，事业单位系统大概为3000万人，如果将接受委托和授权的组织、国有企业、基层自治组织中的被监察对象加起来，总数有可能超过6000万人。同时，《监察法（草案）》规定留置期限不得超过三个月，在特殊情况下报上一级监察机关批准，可以延长一次。[36]姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，载《中国法律评论》2017年第2期。

再次，程序法上还有一类作为送达方式的留置送达。阳光是最好的防腐剂，应该倡导监察委员会的监务公开，坚持在阳光下行使权力，在阳光下办案，[33]打消社会公众对于神秘机构的担忧。

从以往的职务犯罪案件可以看出，行贿受贿案件中行贿人以私营企业主居多，大多数不属于监察对象。尽管五权宪法的宪制结构与我国宪制设计有较大差异，但其中的监察思想依然有借鉴价值。

[27]陈光中、姜丹：《关于〈监察法（草案）〉的八点修改意见》，载《比较法研究》2017年第6期。该机构与监察委员会的办案系统相对独立，贯彻公平公开公正的处理原则，就一切涉及监察委员会及其工作人员的投诉举报情况进行调查和处理。

从便于监督和保障人权的角度出发，将留置场所确定在看守所较为合理。尽管这一规定强调了监察委员会与检察院之间的相互监督制约，但要求检察院作出不起诉决定要征求监察机关意见，可能与《宪法》第131条人民检察院依照法律规定独立行使检察权产生冲突。此外，对于已经公布的《监察法（草案）》，有学者提出应对其中的部分条款进行合宪性审查，这一主张缺乏制度基础和实际意义。本文拟结合已公布的《监察法（草案）》，从提高立法质量、保障科学立法的角度出发，对国家监察立法应当重点关注的问题做进一步阐述。

[17]童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期。而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督，也即对人的监督。

因此，《监察法（草案）》并不能够成为合宪性审查的对象。尽管监察委员会办理案件不适用《刑事诉讼法》，但处理好监察委员会与公安机关、检察机关之间的关系尤为重要，国家监察立法也必须从制度设计上保证各个机关之间有协调配合、相互制约的机制。

如究竟是推行一个机构，两块牌子的实质性合并，还是两个机构在同一官署共同办公，但具体职责上有所分别，还有待探索。尽管在其他法律语境中也存在不同意旨的留置概念，但这些概念的外延内涵都相对清晰，适用领域也存在较大分别，因此不会存在混淆的问题。

三、国家监察体制改革的合宪性问题 国家监察体制改革的合宪性问题是当前学界争议的焦点之一。上述案件中，只有2件3人次被退回补充调查。任何市民如对廉政公署人员的行为或工作常规及程序有任何不满，均可向该委员会提出投诉。我国人口众多、幅员辽阔，在全面深化改革时期，需要从政治、经济等多个方面对既有的社会制度、社会结构进行调整，不可能要求每一项改革试点工作都得到宪法的单独授权。

通过监务公开方式保持有效透明度，从而接受社会媒体舆论的监督应当成为监察委员会工作的方向之一。【摘要】 制定《中华人民共和国监察法》，建立集中统一、权威高效的国家监察制度，是解决反腐权力过于分散的必然要求，是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要，也是推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照《宪法》第129条规定，检察机关是国家的法律监督机关，但这种监督更侧重于对法律实施情况的监督，也即检察机关的法律监督职能更着重对事进行监督，这在当前正逐步推进的检察机关提起公益诉讼以及传统的抗诉等制度设计中有明确体现。

[24]秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期。[14]鉴于监察体制改革中的合署办公可能影响到今后相关改革的开展，学界应当对这一问题予以重视，并展开进一步研究。